Maẞnahmen

Maẞnahmen der Innenentwicklung

Grundlagen von Flächensparen, Nachverdichtung und Qualitäten der Innenentwicklung

BauGB-Novelle 2007 - Neues Baurecht für die Innenentwicklung

Neues Baurecht für die Innentwicklung wurde erstmals mit der BauGB-Novelle 2007 in erheblichem Umfang geschaffen. Mit dem damaligen „Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung“ wollte der Bundesgesetzgeber die Innenentwicklung von Städten und Gemeinden durch Beschleunigung und Vereinfachung des Planungsrecht stärken. Ziel war es, die Flächeninanspruchnahme zu reduzieren.

Mit dem § 13 a BauGB wurde tatsächlich ein beschleunigendes Verfahrensinstrument für die Aufstellung von Bebauungsplänen der Innenentwicklung geschaffen; zunächst zeitlich befristet, später entfristet. Anwendungsbereiche sind insbesondere die Wiedernutzung von Brachen, Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung – aber wie zwischenzeitlich durch das BVerwG mit Urteil vom 04.11.2015 – 4 CN 9.14 klargestellt – keine Außenbereichslagen.

Kern des Beschleunigungsaspekts ist die Anwendung des Vereinfachten Verfahrens nach § 13 Abs 2 und 3 Satz 1 BauGB. Für die Praxis wesentlich ist der Verzicht auf Umweltprüfung, der Entfall der Ausgleichserfordernis sowie die Berichtigung des Flächennutzungsplans im Wege der Berichtigung nach der Planaufstellung. Gerade dieser letzte Punkt ermöglicht den Trägern der kommunalen Planungshoheit losgelöst von der Planungsrechtsaufsicht der Kreisbehörde zu agieren.

Bei einem Bebauungsplan der Innenentwicklung weniger praxisrelevant ist der zwar nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BauGB mögliche, aber nicht unbedingt sinnvolle Verzicht auf die frühzeitige Unterrichtung nach §§ 3.1 und 4.1 BauGB. Sehr häufig führt dies zu einer erneuten Beteiligung nach erfolgter Durchführung des Verfahrens nach §§ 3.2 und 4.2 BauGB als erster Beteiligungsschritt – gewonnen ist dann weder Zeit noch Image.

BauGB-Novelle 2013

Hier wurde expressis verbis der Vorrang der Innenentwicklung in § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB aufgenommen und als allgemeines Ziel der Bauleitplanung zum Grundsatz erhoben. Demnach „soll die städtebauliche Entwicklung vorrangig durch Maßnahmen der Innenentwicklung erfolgen.“

Die vorrangige Ausrichtung auf Innenentwicklung basiert auf zwei Zielen. Einmal soll eine deutliche Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch Schonung des Außenbereichs erfolgen. Zum zweiten wird eine Stärkung der Attraktivität der vorhandenen Siedlungsbereiche angestrebt. Das sind überwiegend die gewachsenen Ortskerne ländlich geprägter Kommunen.

Außenentwicklung ist nach wie vor möglich; Folge des Innenentwicklungsgebots ist eine erhöhte Pflicht der Planungsträger im Rahmen der Alternativenprüfung darzulegen, welche Innenentwicklungspotenziale dem Grunde nach und welche davon tatsächlich geeignet bzw. auch verfügbar sind für eine Innenentwicklung.

Darüber hinaus wird mit § 1a Abs. 2 Satz 4 BauGB ebenfalls die erhöhte Pflicht zur Begründung bei Umwandlung von landwirtschaftlich oder als Wald genutzter Flächen eingeführt. Zusammenfassend bedeutet die BauGB-Novelle 2013 einen deutlich erhöhten Aufwand bei der notwendigen Ermittlung von Innenentwicklungspotenzialen und Abwägung von Möglichkeiten der Innenentwicklung statt der Inanspruchnahme von Landwirtschafts- oder Waldflächen.

Voraussetzung für die Anwendung eines beschleunigten Verfahrens der Innenentwicklung ist ein Plangebiet von weniger als 20.000 m² Grundfläche nach § 19 Abs. 2 BauNVO. Dabei ist auch die räumliche und zeitliche Nähe zu anderen Bebauungsplänen zu beachten.

Für Bebauungsplangebiete mit 20.000 m² bis 70.000 m² Grundfläche, bei denen keine erheblichen Umweltauswirkungen zu erwarten sind, ist eine Vorprüfung des Einzelfalls nach UVPG gemäß Anlage 2 zum BauGB erforderlich und dabei sind sowohl Behörden als auch sonstige Träger öffentlicher Belange zu beteiligen.

Maßnahmen im nicht überplanter Innenbereich nach § 34 BauGB

Die nicht überplante Innenbereiche, also Gebiete ohne Bebauungsplan, umfassen vor allem in ländlichen Gemeinden und Kleinstädten die Gebietstypen: Orts- oder Stadtkern sowie die sich direkt an die zentralörtlichen Straßen und Plätze anschließenden Quartiere aus der Zeit vor 1940. Maßnahmen zur Innenentwicklung können insbesondere hier viel bewirken im Sinne von Flächensparen.

Diese Lagen sind ursprünglich geprägt von landwirtschaftlicher Nutzung, Wohnen, Handel, Gewerbe und Dienstleistung. Innerhalb der letzten Jahrzehnte hat sich hier überwiegend Wohnnutzung etabliert. Häufig sind die Grundstücke sehr groß, zumindest nach heutigen Verhältnissen, mit durchaus markanten Gebäuden, orientiert zum öffentlichen Raum, die den Straßenzug als Abfolge von Raumkanten deutlich fassen.

Erleichtert werden Innenentwicklung und Nachverdichtung ganz wesentlich durch den Entfall der Genehmigungspflicht bei Grundstücksteilung. Schon 1998 schränkt das BauROG die bauordnungsrechtliche Teilungsgenehmigung stark ein und seit Juli 2004 wurde auch der Genehmigungspflicht von Teilungen für Gebiete innerhalb des Geltungsbereichs eines Bebauungsplans nach § 30 Abs. 1 u. 3 BauGB abgeschafft. Wobei durch Verzicht auf Teilungsgenehmigung keine Freistellung von der Verpflichtung zur Einhaltung der bauplanungsrechtlichen Vorschriften erfolgt.

Die schematisierte Darstellung in Abbildung 1 zeigt oben links den Ausgangszustand der ursprünglichen Bebauung, wie er sehr häufig bei Baugebieten aus der Zeit von 1890 bis in die 30er Jahre des letzten Jahrhunderts anzutreffen ist. Oben rechts finden sich Darstellungen der Weiterentwicklung durch Teilung und Nachverdichtung; kennzeichnend sind häufig sehr lange rückwärtige Erschließungen mit hohem Versiegelungsgrad. In der unteren Bildreihe ist die Auswirkung des Trends zu immer kleineren Grundstücken dokumentiert.

Die Auswirkungen in der Praxis betreffen zwei Regelkreise. Da ist zum einen und eher zutreffend bei Grundstücken innerhalb eines B-Plans, der fehlende Informationsaustausch zwischen Grundbuchamt und Kommune über die vollzogenen Grundstücksteilung. Nur allzu häufig erfährt der kommunale Planungsträger erst bei Einreichung eines konkreten Bauantrags von der erfolgten Grundstücksteilung.

Zum anderen ist ein Vorhaben nach § 34 Abs. 1 BauGB innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt und die Erschließung gesichert ist.

Was sind die Folgen dieser beiden Regelkreise? Mittel- bis langfristige erfolgt marktwirtschaftliches Streben nach höchstmöglicher Rendite durch zunehmende Verdichtung bei gleichzeitiger Orientierung an dem, was das maximale Nutzungsmaß zulässt. Dabei können einzelne Bauwerke den üblichen Rahmen übersteigen und werden als Vergleichsobjekt herangezogen. So entsteht durch Kombination von größter Grundfläche mit höchster Geschosszahl eine kontinuierliche Anhebung des zulässigen Maximalrahmens.

Die Diskussionen über die Anwendung des Einfügungsgebots sind meist sehr vom subjektiven Empfinden geleitet, führen oft zu langatmigen Beiträgen der Entscheidungsträger – und sind i.d.R. nicht oder kaum von den ergangenen grundsätzlichen Urteilen der Verwaltungsgerichtsbarkeit z.B. zu Gestaltungsfragen gedeckt.

Innenentwicklung kann unter den skizzierten Optionen zu sehr disharmonischen Gebäudeformen und Kubaturen führen, wie das Foto (Abbildung 2) aus der Münchner Traberstr. 12 zeigt, das uns dankenswerter Weise vom Verein „Gartenstadt Harlaching e.V.“ zur Verfügung gestellt wurde. Zwischen dem ursprünglichem Bestandsgebäude und dem Neubau gibt es keine gestalterischen Bezüge mehr.

Maßnahmen – Was Sie tun können?

Auf die verantwortungsbewussten Kräfte des Marktes zu setzen und auf diese Weise gemeinsam mit der Verwaltung angemessene aber auch der örtlichen Gegebenheit angepasste Gebäude zu realisieren funktioniert nur sehr selten. Genau das belegen unzählige Beispiele, vor allem dort, wo die Grundstückspreise enorm sind und der Siedlungsdruck hoch ist.

Entscheidungsträger müssen in Sachen Innenentwicklung proaktiv handeln, wenn ihnen ihr gewachsenes Ortsbild am Herzen liegt oder ihnen ihre Grünbestände lieb und wert sind. Erforderlich dazu ist nicht immer ein qualifizierter Bebauungsplan, dessen Aufstellungsverfahren sich hinziehen kann; manchmal genügt ein informeller Rahmenplan nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB oder ein einfacher Bebauungsplan nach § 30 Abs. 3 BauGB.

Maßnahmen - Best practise-Beispiele

Mit den nachfolgenden Beispielen aus unserer täglichen Arbeit beschreiben wir erfolgreiche und gut umsetzbare Planungsbeispiele, die zur Nachahmung einladen.

Apfeltrach

Die kleine Gemeinde Apfeltrach mit rund 940 Einwohnern liegt im Landkreis Unterallgäu, unweit der Autobahnanschlußstelle Mindelheim an der BAB A96. Diese Gunstlage führte Anfang der 2000er Jahre dazu, dass in dem noch heute stark landwirtschaftlich geprägten Ort ehemalige landwirtschaftliche Hofstellen veräußert und mit neuen Häusern bebaut wurden. Diese Art von Innenentwicklung geschah mit wenig Rücksichtnahme auf die gewachsene Siedlungsstruktur und mit noch weniger Einfühlungsvermögen für das, was eine dorfverträgliche Gestaltung der Baukörper auszeichnet.

Der Gemeinderat mit seinem zwischenzeitlich verstorbenen Bürgermeister Settele, und die damalige zweite Bürgermeisterin Karin Schmalholz, heute Erste Bürgermeisterin, nahmen sich ihrem Ort an. Und zwar voll und ganz, mit viel Herzblut und persönlichem Engagement.

Dies fing schon damit an, dass sämtliche Eigentümer im Altort Besuch von den Gemeinderäten bekamen, um diese aus erster Hand über das geplante Vorhaben zu informieren. Aus Gründen der Vertrauensbildung stand nicht der Innerortsbebauungsplan im Vordergrund, sondern vielmehr das Ziel „Erhalt von Dorfstruktur und Baukultur“.

Ein Verfahren nach § 13 a BauGB gab es damals noch nicht; für die etwa 18 ha Innenentwicklungsfläche wurde ein Regelverfahren durchgeführt. Aufgrund der intensiven Informationen an die Eigentümer kamen im Rahmen der öffentlichen Auslegung nach § 3.2 BauGB von dort überhaupt keine Äußerungen. Wie war das möglich?

Ausgewiesen wurde ein Dorfgebiet nach § 5 BauNVO. Damit konnte insbesondere dem Schutzbedürfnis aktiver Landwirte Rechnung getragen werden. Ein Drei-Zonen-Konzept mit MD 1, MD 2 und MD 3 (s. Abbildung 3) sorgte dafür, die Interessen der verschiedenen Nutzungsansprüche und Bedürfnisse auszugleichen sowie die städtebaulichen Ziele der Innenentwicklung umzusetzen.

Zulässig in der Zone MD 1 ist die klassische, ortstypische Gebäudeform mit Satteldach und Ortganggesims sowie mit symmetrischer Fassadenteilung stehender Fensterformate

In der Zone MD 2 – das sind die Stallbereiche der typischen Einfirsthofstellen, gibt es Erleichterungen bei der Nachnutzung leerstehender Gebäudeteile, z.B. Balkon oder Dachterrasse, abweichende Fensterformate etc.

Zone MD 3 steht für eine sehr freie Nachnutzung und/oder Nachverdichtung im Bereich von Stadel bzw. Tenne mit Baufreiheiten vergleichbar einem Neubau in einem Allgemeinen Wohngebiet.

Zur konkreten baulichen Umsetzung der Festsetzungen und als Beratungshilfe erstellte die Gemeinde Apfeltrach ein illustriertes Bauleitbild (s. Abbildung 4) als Handreichung für Umnutzer, neue Eigentümer und Handwerker.

Für TB|MARKERT war der innerhalb von rund 18 Monaten abgeschlossene Bebauungsplan der Innenentwicklung in den Jahren 2005 und 2006 mit einem entscheidenden Erkenntnisgewinn verbunden: innerorts kommt es in kleinen Gemeinden ganz wesentlich darauf an, dass die Entscheidungsträger voll und ganz hinter dem Ziel stehen und ihre Bürger, in diesem Fall die Eigentümer, mitnehmen.